法律保留對設區市立法權的限制

發布時間：2018-06-19 作者：易有祿

    法律保留是一個發端于歐洲的公法概念，1789年法國《人權與公民權利宣言》第4條明確宣告：“只有經過立法者同意并且形諸法律后，國家才可以限制人民之權利。”1886年，德國著名公法學者奧托·邁耶在《德國行政法原理》一書中首次提出了“法律保留”的概念。根據邁耶的界定，法律保留是指在特定范圍內對行政自行作用的排除……



    法律保留是一個發端于歐洲的公法概念，1215年英國《大憲章》中所宣示的罪刑法定原則和捐稅同意權就蘊涵著法律保留的思想。1789年法國《人權與公民權利宣言》第4條明確宣告：“只有經過立法者同意并且形諸法律后，國家才可以限制人民之權利。”1886年，德國著名公法學者奧托·邁耶在《德國行政法原理》一書中首次提出了“法律保留”的概念。根據邁耶的界定，法律保留是指在特定范圍內對行政自行作用的排除，因此，其本質上決定著立法權與行政權的界限，從而也決定著行政自主性的大小。[1]P72奧托·邁耶的法律保留理論被稱為“侵害保留”，其后，又出現了“全部保留理論”、“權力保留理論”、“功能結構取向理論”及“重要性理論”等，從而使法律保留的適用范圍不斷得到擴展。

　　法律保留條款普遍存在于大多數國家的憲法之中，例如：《聯邦德國基本法》第2條第2款規定：“人人有生命與身體之不可侵犯權。個人之自由不可侵犯。此等權利惟根據法律始得干預之。”《意大利共和國憲法》第13條第2款規定：“非在法律規定的情況下并依法律規定的方式，由司法當局附有理由的行為執行，一切形式的拘留、檢查或人身搜查，以及其他任何對人身自由的限制都不得進行。”《瑞士聯邦憲法》第31條第1款規定：“除非在法律規定的情況下并依法律規定的方式，任何人的自由不得被剝奪。”《巴基斯坦伊斯蘭共和國憲法》第4條規定：“享受法律之保障與合法之待遇，為全體國民及現居巴基斯坦境內之其他人民不可侵犯之權利。尤其：(一)非依法律，不得有妨害人民生命、自由、身體、名譽或財產之行為；(二)非法律禁止事項，不得阻礙人民為之；(三)非法律要求之事項，不得強迫人民為之。”《阿根廷共和國憲法》第19條規定：“凡不妨害公共秩序或善良風俗，亦不侵害第三者之行為，均聽從上帝，不受大法官之拘束。未經法律規定之事項，不得強制本國居民為之；未經法律禁止者，亦不得制止之。”《俄羅斯聯邦憲法》第55條第3款規定：“人和公民的權利和自由，只能在捍衛憲法制度基礎、他人的道德、健康、權利和合法利益、保證國防和國家安全所必須的限度內，由聯邦法律予以限制”。

　　我國《憲法》雖然沒有專門的法律保留條款，但其相關規定卻包含了法律保留的意蘊。例如，《憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。在我國，集中體現法律保留原則的是2000年出臺的《立法法》關于全國人大及其常委會專屬立法事項的規定。根據該法第8條之規定，下列事項只能制定法律：(1)國家主權的事項；(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；(3)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；(4)犯罪和刑罰；(5)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；(6)對非國有財產的征收；(7)民事基本制度；(8)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；(9)訴訟和仲裁制度；(10)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。在此基礎上，2015年修正的《立法法》對該條做了一定修改，其一是將“稅收基本制度”單獨作為一項，即“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”單列；另一是將“對非國有財產的征收”改為“對非國有財產的征收、征用”。前一改動，主要是為了體現“稅收法定原則”的要求；[2]后一改動是因為原來很多立法中對“征收”和“征用”是不加區分的，而自2004年《憲法修正案》對其做了區分之后，相關立法均對二者予以區分，故修改后的《立法法》也做了區分。

　　《立法法》在規定全國人大及其常委會的專屬立法事項的同時，又于第9條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。由此可見，《立法法》規定的法律保留的事項并非全部屬于“絕對保留事項”，也包括“相對保留事項”。其中，有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項屬于“絕對保留事項”，只能由全國人大及其常委會制定法律予以規范；“絕對保留事項”以外的其他事項則屬于“相對保留事項”，全國人大及其常委會尚未制定法律的，國務院可以先制定行政法規。此外，《立法法》還于第74條規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施”。而設區市立法權顯然不能為《立法法》第9條和第74條關于授權立法之規定所涵蓋。因此，就《立法法》第8條所規定的全國人大及其常委會的專屬立法事項，設區市立法權之行使，須受法律保留原則之限制，屬于“不可為”的范疇。



原文標題：設區市立法法權的權限解析

原文來源：《政法論叢》